我国行政诉讼集中管辖模式的探析
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稿件来源: 中国法院网发布时间:2018-02-01 14:41:59

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邱玉香

????摘要:行政诉讼集中管辖是人民法院通过统一指令管辖方式,实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离,从而摆脱地方干扰,增强人民法院依法独立公正审理行政案件司法能力的行政审判体制改革。最高人民法院于2013年1月4日发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,2015年新的《行政诉讼法》实施以来,行政诉讼集中管辖由此展开。通过近几年的改革实践,行政诉讼集中管辖取得了一些实践成效,但同时也暴露出了一些问题,只有通过不断摸索和完善,深化司法体制改革,行政诉讼才能发挥其应有的效用。

????关键字:行政诉讼集中管辖实践成效司法公信力行政法院

????根据江西省高级人民法院的统一部署,全省法院从2017年7月1日起全面推开行政案件相对集中管辖改革工作。行政案件相对集中管辖实施后,非集中管辖法院管辖的行政诉讼案件,由相应的集中管辖法院管辖,但原告选择当地法院管辖的案件仍由当地法院办理。非诉执行案件的管辖,仍按原有的规定执行。根据赣州市中级人民法院发布的公告可以看出,赣州地区实行的是“跨区域的集中管辖”模式。在行政诉讼集中管辖改革运行稳步推进的同时,我们也需要对该项改革制度继续深入剖析,发现新情况新问题,并不断加以完善,使该制度更加科学合理,发挥其效用。

????一、行政诉讼集中管辖的内涵实质

????(一)行政诉讼集中管辖的背景

????我国的行政审判制度出台于1982年的《民事诉讼法(试行)》,成型于1989年的《行政诉讼法》,总体特征就是在各级法院内部设立行政审判庭,专门审理行政诉讼案件,而并没有设立专门的行政法院。经过二十多年的建设取得了长足的发展,毋庸置疑,它在推进法治进程,保障公民基本权利,监督行政机关依法行使职权等方面发挥了积极作用。但是不可否认的是,随着我国政治经济体制的不断发展和改革,社会快速进步,社会矛盾凸盈,这种行政审判制度面临着巨大的挑战和压力。我国现行的行政诉讼管辖制度的弊端越来越明显,尤其是地方行政机关对司法机关的不当干预日益明显。因此,行政诉讼集中管辖制度的出现有着特殊的背景,主要有以下几个方面:

????1.行政案件数量少。中国长期以来受到传统“官本位”思想的影响,普通老百姓对行政诉讼存在一定的质疑。大多数行政相对人会觉得,提起行政诉讼后行政机关会运用其手中的权力压迫自己撤诉,法院和行政机关都是一体的,法院难以以中立立场,客观公正为自己讨回公道。因此,在与行政机关发生纠纷后,很多当事人选择行政复议或者信访,这也就是为什么信访率居高不下,但行政诉讼却则相对更少。以笔者所在的县法院为例,近五年来,受理的行政案件年均数不超过10件。“全国每年涉行政信访髙达400万到600万件,而行政案件只有10万件左右。上述情况说明,大量行政争议客观存在,却无法通过行政诉讼程序加化解”。案件数量少,且设置了专门的行政审判庭,一定上是对司法资源的浪费,也导致司法资源的配置不均等问题。

????2.行政案件审理执行难。按照目前党委管法院、法院管部门的运作方式,法院的行政审判无法抵御地方行政干扰,从根本上约束了行政诉讼职能的发挥。《行政诉惟法》虽然作出明确规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,但我国现行司法体制是在法院内部设立行政审判庭审理行政诉讼案件,各级法院和各级行政机关对应,法院经费由同级政府确定,法院在人、财、物等方面都要受到行政机关的约束,这就必然导致法院在审理行政诉讼案件时无法抵御地方行政机关的干涉,难以保证审判的独立性和公正性

????(二)行政诉讼集中管辖的概念

????人民法院公正办案受到的干扰较多,大量行政争议没有得到妥善化解,行政诉讼的公信力受到了越来越多的质疑。在全面深化司法体制改革的进程中,2013年1月4日,最高人民法院发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,2015年新的《行政诉讼法》也将行政案件“异地”管辖写进法律。行政诉讼集中管辖在全国范围内进行推行。

????1.概念。《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》明确提出"行政案件相对集中管辖,就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件,通过上级人民法院统一指定的方式,交由其他基层人民法院集中管辖的制度。新的《行政诉讼法》第17条增加规定“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这代表着行政诉讼集中管辖制度作为一项全新的管辖模式诞生了。同时表明,在我国现行立法体制下,行政诉讼集中管辖制度被以法律的形式予以固定。新行政诉讼法确立的行政诉讼集中管辖制度是对特定区域内行政诉讼案件的管辖权进行重新调整和合理配置,把某一区域或几个区域的一审行政诉讼案件交由另外一个或几个特定法院管辖,实现一审行政诉讼案件的集中管辖和异地管辖,即法院依法将分散在各级人民法院管辖的行政案件集中到一个或几个法院集中管辖。这一制度通过司法审判区和行政管理区的有限分离,有利于减少地方行政干预,增强当事人诉讼信心,充分发挥行政诉讼制度的作用。

????2.特征。一是它是一种全新的管辖模式,并非独立的行政诉讼制度,是对逐案指定管辖的变通。行政诉讼的管辖主要包括上下级人民法院之间的“级别管辖”和同级人民法院之间的“区域管辖”,对应的集中管辖可以分为“提高审级的集中管辖”和“跨区域的集中管辖”。而行政案件集中管辖的实质是异地交叉管辖,它是对逐案指定管辖的变通,最高人民法院主导实行的涉外民商事案件的集中管辖、知识产权案件的集中管辖就是采取这种方式,集中管辖的法院一旦指定后,具体案件不必逐个指定,而是由集中管辖的法院直接受理并审理。它通过把“提高审级的集中管辖”方式和“跨区域的集中管辖”方式相结合,具体表现为一部分法院法定管辖权的缩小和另一部分法院法定管辖权的扩大,实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离,从而摆脱地方干扰,増强了人民法院依法独立公正审理行政案件司法能力。

????二、行政诉讼集中管辖的实践成效

????(一)整合了行政审判司法资源

????纵观全国行政诉讼制度管辖以后因为案件分布不均衡等原因,大多数基层法院行政庭办理案件少甚至无案可办,许多基层法院行政庭形同虚设,其法官主要办理民事、刑事等其他类型案件,行政法官的专业能力长期得不到锻炼,直接影响了案件的审判质量。实行相对集中管辖制度后,只需在试点法院行政庭配备审判人员,从根本上改变了目前行政审判资源闲置的现象,节约了司法资源。同时集中管辖法院的法官审理的行政案件数量上升,有利于审判经验的増化,也提高了行政案件的审判质量。

????(二)提升了司法公信力

????行政诉讼集中管辖的实行,实现了行政机关所在地与管辖法院所在地的有限分离,作为行政诉讼被告的行政机关与行政案件管辖法院之间的联系在很大程度上被切断,已经形成的司法地方化、地方行政化被打破。行政相对人在进行诉讼的过程中再也不用顾忌作为被告的行政机关利用人、财、物对法院进行控制从而影响法院的判决。法院摆脱行政机关对其人、财、物的控制时,行政相对人在提起行政诉讼的时候才能相信法院能真正的维护其受侵害的权益,集中管辖制度的实施在一定程度上实现了这一目标。实现这一目标能让公民、法人和其他组织充分相信法院作出的判决是公平、公正的,保障了司法公信力的提升。

????(三)司法环境得到改善

????不可否认,在现行行政诉讼管辖制度下,行政庭的法官面临着诸多压力,最主要的就是在案件少的困境下面临着来自政府和上级领导的双重压力,行政庭的法官在审理案件过程总往往不能做到依法作出判决,不能很好的维护公民、法人和其他组织被行政机关侵犯的合法权益。行政诉讼集中管辖制度实施以后,有案可审了,也减少了来自政府方面的压力,减少了行政庭的法官的心理压力,行政庭的法官可以依法作出判决,能够真正做到法官职业道德所要求的。行政诉讼集中管辖实施后,行政机关败诉率明显提高,这主要是因为,行政诉讼集中管辖的实施使得法院在审理案件时减少了来自政府和行政机关的非正常干预,法院能独立自主的行使审判权,这说明实行集中管辖制度在很大程度上改善了司法环境。

????三、行政诉讼集中管辖存在的一些问题

????(一)难以从根本上实现行政审判权的独立行使

????集中管辖制度有了法律层面的支撑,对于增加被告干预的成本和难度,令原告息诉服判,在一定范围内和一定时期内具有积极意义。但是实际上,这种迂回曲折的制度安排,不仅严重増加了制度运作成本,而且在有利于原告提起诉讼这种价值取舍上亦是渐行渐远。而且,这种有限度的改革,难以突破地方党政机关的非法干涉,即使实现了司法审判区和行政管理区“两区分离”的行政审判布局,但是因为改革的层级较低,法院巧抗地方党政机关不当干扰的能力明显不足。究其本质在于这些局部调整“仍然属于现行的司法体系内的调整,并非治本之策”。我们必须承认的是,司法权在任何时代都会被行政权所侵犯,特别是法官的独立审判权。如果非集中管辖区域的被诉行政机关想要干预集中管辖法院的行政审判活动,只需要通过其所在区县政府出面与集中管辖法院所在地政府协调即可,只是干预的环节和成本有所増多。显然,在集中管辖法院的人、财、物没有脱离地方政府制约的的情况下,法院独立行使行政审判权的道路还任重道远。

????(二)当事人诉讼成本的增加

????新《行政诉讼法》第十八条是对原《行政诉路法》管辖规定的突破,但是也还是"相对集中指定管辖制度",送种方式一方面增加了案件的办理环节,影响了行政审判的效率,导致了当事人诉讼成本的增加。实行集中管辖后,当事人到集中管辖法院起诉的路程变远,时间和金钱花费増加,造成诉讼上的不便。行政机关拥有强大的资源,对其影响甚微。而行政相对人的起诉、开庭等活动都需要异地来回,明显增加了诉讼成本。一旦行政相对人的诉求未得到满足,其对行政诉讼异地管辖的怨气可想而知。此外,实行集中管辖后,由于当事人均在异地,当事人和法院的协调成本都加大,当事人往往不愿长途奔波参与案件协调,导致协调难度加大,降低了撤诉率。还有一个明显变化是案件第三人出庭率降低,直接影响了行政争议的妥善解决。

????(三)集中管辖法院取证、执行的难度增加

????实施行政诉讼集中管辖后,虽然地方行政干预在很大程度上减少了,地方行政化被打破了,主审行政案件的法官心理压力减轻了,让他们不至于在保障当事人合法权益和行政机关不法干预之间左右为难,能够在审理案件时依法独立的作出合理判决,但却增加了法院取证和执行的难度。行政诉讼要想顺利进行必须要行政机关的配合,不然无法取证,无法“以事实为依据”作出公正合理的判决。一般而言,行政相对人起诉行政机关时,被起诉的行政机关往往会对法院取证进行阻挠,甚至不惜一切代价。行政机关为了维护自身形象,很少主动提交不利于自己的证据,这就为行政案件的审理带来了很大的困难。行政案件实施集中管辖之后,不在同一区域内这一客观情况,使得法院取证难度更是大大增加。行政机关不惜一切代价阻挠法院的取证,可以想象法院的判决想要在行政机关的配合得到执行更是难上加难。如果法院作出的有利于行政相对人的判决不能得到执行,那么这份判决对于行政相对人来说没有任何的实际意义,行政相对人和人民法院之前所做的所有努力也就白费了。行政相对人付出努力之后得到一纸空文,不仅浪费了时间、金钱,打击了行政相对人的信心,更是严重浪费了国家的司法资源。虽然我国《行政诉讼法》考虑到了这种情况,并对其作出了相应的规定,但法院在面对强大的行政权时,往往力不从心。在当前管辖制度下,本地法院的执行尚且困难重重,异地法院作出判决后想要得到行政机关的配合,更是难上加难。从这方面来看,实行行政诉讼集中管辖会使得法院执行工作陷入困境。异地执行行政判决,不仅难以调度执行力量,而且被执行人抗拒判决的执行的可能性更高。

????四、行政诉讼管辖制度的进一步完善

????我国行政诉讼管辖制度越来越受到重视,加快了改革的进程。从行政诉讼集中管辖的实施、确立到跨行政区域的人民法院、人民检察院的设立,都能很好的说明我国行政诉讼管辖制度在不断地完善,取得了很好的成效,但其中的问题也是不容忽视的,这就要求我们在现有制度的基础上不断地进行完善,使得我国行政诉讼管辖制度能很好的应对社会发展中出现的各种情况。

????(一)进一步完善现行的行政诉讼集中管辖模式

????“四中全会文件出台,司法体制改革中提到了跨区域法院审理跨区域案件。我们随即进行了规定。配套删除了中级法院下移管辖。最近有进展是用铁路法院的壳子设立跨区域法院。”也就是说,最高人民法院改革的最终目标可能是仿效铁路法院、海事法院的专门法院的模式,尝试建立专司审理行政诉讼案件的行政法院。因此在行政法院制度尚未确立之前,我们要扬长避短,尽量发挥行政诉讼集中管辖的优势,对现行的集中管辖制度予以完善。

????1.加强监督力度,实现行政审判的透明、公开。行政诉讼集中管辖的实施在实现司法机关独立审判上取得了很大的成效,但还有很大的进步空间,所以建立更为广泛的监督机制来实现行政审判的透明化这一措施是很有必要的。现阶段,法院通过举行新闻发布会、记者招待会、组织监督代表旁听庭审,网上公布相关法律文书等方式对审判进行监督。这些监督途径在行政诉讼集中管辖制度的实施中能发挥不同程度的作用,能让更多的公民、法人和其他组织了解集中管辖的全部过程。

????2.进一步完善相应的配套制度和措施。为了适应时代不断发展的需要,集中管辖原则性的规定是基础,在此基础上最高人民法院亦可通过出台司法解释的形式来应对行政诉讼发展的复杂性。如,为了方便行政诉讼当事人起诉,集中管辖法院之下可设立若干个巡回法庭,开展巡回审判,甚至有些案件可以到行政诉讼当事人所在地开庭审理。为了最大限度的方便行政诉讼当事人,判决作出后尽可能的通过委托送达、委托宣判的方式送达给行政诉讼当事人。

????3.优化审理程序,减轻诉讼成本,提高审判效率。我国行政诉讼法目前并未加以规定,这主要是基于行政案件关涉公共利益特殊性的考量。但在集中管辖制度的视野下,事实上简易程序的设立能够有效缓解法院的审判压力,同时在很大程度上为当事人节约诉讼成本。行政案件关涉具体的行政行为,其大多具有较为明显的类型化特性,完全可以通过统一裁判标准和尺度来塑造典型案例,为相似案件的审理提供参照。加强庭前程序,强化庭前释明等工作,帮助诉讼双方明确争议焦点,把捏庭审重点,在确保庭审质量的前提下,简化庭审程序,节约司法资源,减少当事人诉累。

????(二)探索建立专门的行政法院

????最近几年,我国行政法学理论和实务界对是否应当建立独立的行政法院系统进行了较为广泛的讨论,一直未有定论。但建立人、财、物相对独立的行政法院系统这一做法得到了很多人的推崇。对这种观点持肯定态度的人认为,法院实现相对独立的地位之后,行政诉讼才能实现其实质意义上的目的。所以,专家学者们进一步提出了这样一种观点:“行政法院的建立是集中管辖制度最终的理想模式。”

????1.可以借鉴大陆法系国家设立行政法院的做法。现代的行政诉讼制度源于法国。在法国,行政诉讼是指独立的行政法院适用独立的行政法体系解决行政争议的制度。法国司法制度的一大特色便是采用二元化的诉讼体制,即将普通的司法诉讼和行政诉讼区分开来,并分别交由司法法院和行政法院受理和裁判。法国高等法院曾经是法国民众最后的自由之地,“在欧洲,没有哪一国的普通法庭较之法国的普通法庭更独立于政府。”在历史上,法国行政诉讼一向被奉为经典,并在某种意文上奠定了现代行政诉讼的基础。

????2.国内其他类型专门法院的经验借鉴。从本土化经验支撑以及制度的本土化调整经验角度来看,行政专门法院的设立也有较为充分经验可资借鉴。国内海事法院、铁路运输法院以及知识产权法院的相关经验能够为我们提供良好的指引和参照。以我国海事法院的建构经验为例,跨区域管辖是其基本特征之一,其审判范围也仅限于海事相关案件,具有极强的专业性,多年的实践经验也表明其价值所在。铁路运输法院的实践经验与海事法院相似,知识产权专业法院的推进工作也在全国范围内稳步展开。这些本土化的实践经验可以为行政专门法院的设立奠定坚实的理论基础,并在制度设计和调整过程中起到重要的参照作用。由此可见,在本土化经验积累以及可操作性上,行政专门法院的设立同样具有较强的可行性。值得注意的是,行政专门法院的设立和推进过程不能操之过急,需要在不断推进集中管辖制度改革的基础上,充分结合我国实际情况进行细致的规划和安排。

????3.关键是保障人、财、物的独立。行政专门法院并非完全独立于法院系统,而是如海事法院、铁路运输法院、知识产权专业法庭一样,属于人民法院的派出机构。因此在人员任免问题上,应参照人民法院的任免制度。在法官的考核、晋升等人事问题上,也应参照人民法院的相关制度安排。同时,由于行政专门法院的相对独立性,为了从根本上避免地方保护主义和行政干预,其财政经费应由中央政府统一划拨。

????结语

????我国行政诉讼从建立到现在,仅不到三十年的历史,相对于西方发达国家,我国的行政诉讼面临着很多的问题。但是,一项制度的发展是不断完善的过程,我国行政诉讼虽然面临着诸多的问题,但我们不能否认其发展的前景是光明的。行政审判的改革是一个系统的工程,我们不仅需要投入大量的时间、精力和金钱,更需要从制度和体制上去实现,要真正实现独立审判,则需要从根本上改变司法机关受制于行政机关这一问题。而行政诉讼集中管辖的改革只是实现这一工程走出的第一步,还有更长远的路需要我们去走。

????参考文献:

????[1]叶赞平《“民吿官”为何巧么难》,载(同舟共进》2013年第10期。

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????[3][德]沃尔夫甘?许茨:《司法独立——一个过去和现在的问题》,载《法学译丛》,1981年第4期。

????[4]信春宙《最高院内部行政诉论法培训第一讲:巧行政诉废法的4个重要问题》。

????[5]叶赞平、刘家库:《行政诉讼集中管辖制度的实证研究》,载《浙江大学学报(人文社会科学版)》2011年第2期。

????[6]托克维尔《旧制度与大革命》,冯棠译,商务印书巧1996年版,第92页。

????(作者单位:江西省上犹县人民法院)

(责任编辑:王瑶)
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